30Nov

La difusión de información sobre el derecho a la alimentación como garantía de acceso a la justicia

Escrito por Karina Carpintero. Posteado en Investigación

Síntesis

A partir del hallazgo de la falta de un conocimiento acabado sobre El contenido del derecho a la alimentación tanto a nivel legislativo, judicial y gubernamental –identificado en el estudio realizado por este equipo de trabajo durante el año 2012 titulado El estado del arte del derecho a la alimentación en la Argentina- y convencidos de que tal difusión forma parte de la esfera de protección estatal, presentamos como fruto de esta investigación un análisis relativo a las obligaciones que asumen los Estados en miras a efectivizar el ejercicio de un derecho, considerando en ese orden a la difusión como parte integral de ellas, para así luego realizar un diagnóstico sobre los programas actualmente en funcionamiento con ese objetivo. En particular se considera, en ese orden, a los canales de acceso a la justicia – desde una concepción formal amplia – en miras a la protección del derecho a la alimentación de la población vulnerable bajo el marco de aquellas obligaciones. De esta manera se presentan las teorías desarrolladas al respecto y los programas actualmente vigentes en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –circunscripción obligada en aras de una investigación precisa y acotada-, analizados críticamente, a fin de identificar sus falencias y aciertos, e intentando hacer un aporte para la efectiva satisfacción de este derecho elemental.

Objetivos

  • Conocer los mecanismos estatales vigentes para satisfacer el derecho a la alimentación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
  • Identificar de qué manera se difunden dichos mecanismos en la esfera de los tres poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial).
  • Identificar aciertos y falencias del acceso a la información necesaria.
  • Proponer mejoras a los procesos de difusión de los programas destinados a satisfacer este derecho fundamental.

Metodología

  • Relevamiento de los mecanismos de protección del derecho a la alimentación en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
  • Identificación de canales de acceso a la justicia implementados en la esfera de los tres poderes del Estado, tomando como fuentes las páginas oficiales de los organismos pertinentes.
  • Verificación del alcance de los programas vigentes, en cuanto se dirigen a la protección efectiva de los derechos sociales en general, y en particular al derecho a una alimentación adecuada.
  • Constatación de la difusión de dichos mecanismos a la sociedad en general.

Principales conclusiones

  • La difusión de información es inherente a la naturaleza del derecho a una alimentación adecuada, y hace las veces de mecanismo de garantía de este derecho, revistiendo especial gravedad cuando refiere a sujetos bajo condiciones de vulnerabilidad.
  • Esta divulgación ostenta un carácter perimetral, accesorio, previo e instrumental que se inserta dentro de la obligación más amplia de facilitar las condiciones necesarias para satisfacer este derecho (principio de subsidiariedad).
  • Resulta fundamental escoger la vía más expedita para cubrir necesidades básicas en miras a la satisfacción del derecho en trato, cada órgano de poder desde sus funciones específicas.
  • Es notoria la puesta en marcha de un plan tendiente a cubrir el acceso a la alimentación a personas imposibilitadas de cubrirlos con sus propios medios.
  • Los programas hoy vigentes no constituyen un mecanismo de prevención, sino en realidad medidas de corte reparador.
  • Se impone la necesidad de actuación interdisciplinaria y mancomunada de los diferentes órganos del Estado con la inclusión de la iniciativa de instituciones de la sociedad civil a fin de dar una respuesta acabada al acuciante problema del hambre.
30Nov

El derecho a la alimentación como fuente de responsabilidad: el caso de la contaminación del maíz por organismos genéticamente modicados

Escrito por Nicolás Cobo Romaní. Posteado en Investigación

Síntesis

El derecho a la alimentación y los objetivos de una mayor y mejor cobertura alimenticia han generado un debate muy interesante respecto de la conveniencia o no de autorizar el cultivo en campo abierto de plantas, y particularmente de maíz transgénico. Los estados han adoptado opciones disímiles desde abierta aceptación (EEUU); moratorias (mayoría de países de la UE, Perú) o aceptaciones parciales (Chile, Bolivia). El problema es que los cultivos de OGM no son inocuos para los vecinos y se hace necesario determinar si hay protección legal nacional o desde el derecho a la alimentación por los flujos genéticos que pueden ocurrir entre cultivos (contaminaciones involuntarias).

Las normas y compromisos internacionales, y muchas veces las legislaciones nacionales, que crean marcos normativos específicos para los OGM, han sobrevalorado las innovaciones biotecnológicas y sus alegados beneficios, sin dar suficiente reconocimiento y amparo al aporte milenario de los agricultores en la creación de la biodiversidad agrícola pasada, actual y futura. En ese contexto de favoritismo normativo para una actividad humana respecto de otra, el amparo se debe buscar en bases legales más generales o ajenas al sector considerado, algunas fundamentando nuestros estados de derecho y la constitución de nuestras sociedades.

Se propone un análisis comprensivo de la legislación, jurisprudencia nacional e internacional y de la doctrina respecto de la existencia de mecanismos jurídicos de protección (preventivos) y sancionatorios o compensatorios por la contaminación, ya sea a cargo del propietario del predio; de los titulares de las patentes de OGM o del Estado.

Objetivos

Se determinó como objetivo general, determinar el estado del arte de las normas de biodiversidad y situación de la contaminación genética del maíz nativo como parte del derecho a la alimentación, en conformidad con los compromisos internacionales y los estándares a los que los Estados de la región están comprometidos.

A su vez los objetivos específicos fueron los siguientes: (1) Hacer una evaluación y diagnóstico desde una perspectiva crítica del caso de Chile, México y otros casos como Perú y su situación comparativa con la región de Latinoamérica. (2) Realizar sugerencias y recomendaciones de políticas públicas y normativa para el país. (3) Revisar y evaluar la situación de responsabilidad de los Estados en esta materia y la eventual existencia de una responsabilidad civil, fundamentada en el derecho a la alimentación.

Metodología

Revisión bibliográfica abundante, principalmente desde el punto de vista científico; examen de las garantías constitucionales, de la legislación y de la regulación administrativa, además de los compromisos internacionales, tanto desde el derecho a la alimentación, la protección otorgada a la biodiversidad y otras obligaciones pertinentes. Esto fundamentalmente a partir del derecho chileno y del derecho comparado cuando sea procedente, ya que se trata de una temática transversal en la región y que el maíz tiene una relevancia cultural, histórica y económica en las comunidades y pueblos de la región así como para los pequeños agricultores.

Se revisaron todas las miradas para el eventual compromiso de la responsabilidad: el código civil y su responsabilidad delictual o quasi-delictual (responsabilidad fundamentalmente subjetiva) y responsabilidad del Estado (por falta de servicio), con una mirada comparada y la tendencia de la jurisprudencia. La insuficiencia de una respuesta desde esas miradas hizo necesario formular una teoría que toma la tradición romana (italiana y alemana) de las inmisiones y examinar también el amparo que puedan proporcionar otras garantías constitucionales como el derecho de propiedad y el derecho a la alimentación, lo que nos permitió combinar todas ellas en una innovadora propuesta y una solución al problema científico planteado.

Principales conclusiones

  • Hay una carencia de sistemas de trazabilidad y no hay adecuada información para los cultivadores respecto de los riesgos y ubicación de los cultivos de OGM.
  • La contaminación involuntaria del maíz por transgénicos no se encuentra resuelta en los compromisos internacionales ni en las legislaciones nacionales, y raras veces ha sido tratada adecuadamente por la jurisprudencia.
  • Las normas de coexistencia no son suficientes para evitar los flujos genéticos entre cultivos y la responsabilidad jurídica correspondiente.
  • Existe una desatención de los riesgos jurídicos ligados a los flujos genéticos entre cultivos, particularmente cuando hay protección por patente de elementos del genoma de la planta.
  • Existe una desatención de los riesgos biológicos ligados a los flujos genéticos entre cultivos, que pueden afectar, en forma irreversible, a la integridad genética de las variedades nativas o criollas de maíz como capital de biodiversidad para el futuro, así como a la capacidad de las comunidades campesinas más vulnerables para alimentarse en forma tradicional.
  • Se recomienda considerar la responsabilidad en base a los principios generales y fundamentales de nuestros sistemas jurídicos, para asegurar una indemnización integral de los daños sufridos y amparar adecuadamente al que es víctima de la contaminación.
  • Se recomiendan estudios y seguimientos, y una respuesta jurídica más voluntaria frente a la contaminación genética, para contrarrestar las amenazas provenientes de los regímenes de patentes y los amplios derechos que confieren a sus titulares.
30Nov

El agua como condición necesaria para la garantía del derecho a la alimentación

Escrito por José Rafael Grijalva Eternod. Posteado en Investigación

Síntesis

En el transcurso de los últimos tres años se han producido en México numerosos avances en el reconocimiento y garantía del derecho a la alimentación, comenzando con la inclusión del mismo en el texto constitucional y las discusiones llevadas a cabo en el Congreso de la Unión, que aglutinan a numerosos actores civiles, políticos y académicos, del Proyecto de Ley Especial sobre Derecho a la Alimentación. Así mismo, la postura del actual Gobierno Federal se ha decantado por el desarrollo de numerosos programas destinados al combate de la malnutrición, entiéndase tanto la desnutrición como el sobrepeso y la obesidad. Toda esta construcción se está realizando sin tener en cuenta que uno de los pilares fundamentales para llevar una vida sana es el acceso a agua suficiente, saludable, aceptable, físicamente accesible y asequible para su uso personal y doméstico.

México, de acuerdo a datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la disponibilidad de agua ha disminuido a 4 230 m3 anuales por cada mexicano en 2010, de los 31 mil m3 en el 1910, apuntando como causa el crecimiento poblacional. Así mismo, aludiendo a la misma fuente el 89% (para el 2010) cuentan con drenaje y casi el 89% posee disponibilidad de agua en su casa, el resto se abastecería de agua entubada fuera de la vivienda pero dentro del terreno en que habitan. Estas cifras, que parecieran ser buenas en cuanto a la progresividad a la que apuntan, ya que la gran mayoría de la población tendría cubierta su acceso al agua, sin embargo hay que recordar que INEGI excluye locales no construidos para habitación, viviendas móviles, refugios y viviendas sin información de ocupantes, además de no existir un registro fidedigno de las personas que viven en situación de calle.

Por todo esto, se plantea la pregunta de si en el cálculo del número de personas que carecen de seguridad alimentaria están incluidas todas aquellas que carecen de acceso a agua suficiente, saludable, aceptable, físicamente accesible y asequible para su uso personal y doméstico, además de si este extremo se tiene en cuenta como indicador para el diseño e implementación de las políticas públicas dirigidas a la garantía del derecho a la alimentación.

Objetivos

El objetivo general consistiría en la realización de una reflexión sobre si se pondera adecuadamente el derecho al acceso al agua dentro de las legislaciones y programas destinados a la garantía del derecho a la alimentación, proponiendo un cambio de paradigma que incluya los niveles de acceso al agua como un indicador fundamental del progresivo cumplimiento del mismo por el Estado. El objetivo general se construye a partir de los siguientes objetivos específicos:

  • Analizar si efectivamente el derecho al agua es condición necesaria para la realización del derecho a la alimentación
  • Baremar los cambios que tanto en legislación como en el ámbito de la política pública entrañaría la inclusión del derecho al agua como un indicador fundamental, en el cálculo del cumplimiento del derecho a la alimentación.
  • Identificar las problemáticas que impiden en México la garantía del acceso al agua, y que por tanto, afectan al derecho a la alimentación.

Metodología

El tipo de investigación llevada a cabo fue documental descriptiva. Puede considerarse documental en tanto se procedió a la búsqueda, recuperación y análisis de datos procedentes de fuentes oficiales y de otros investigadores (impresos, audiovisuales y electrónicos), con el objeto de interpretarlos desde la nueva perspectiva del derecho a la alimentación.

Así mismo, se considera descriptivo por incluirse un relato del estado del arte que permite subrayar la nueva problemática planteada.

Esta investigación nace con el objetivo de ser aplicada, pues los conocimientos obtenidos se convertirán en insumos necesarios para proceder a un desarrollo posterior en el análisis de políticas públicas y legislación.

Principales conclusiones

La alimentación es el principal alimento del ser humano, pues 2/3 de nuestro cuerpo lo compone este vital elemento. A pesar de esta realidad, ni la legislación ni la política pública han enfocado el acceso al agua como condición necesaria para la realización del derecho a la alimentación.

30Nov

Programas sociales y derecho a la alimentación en el Perú El análisis del Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma desde un enfoque basado en derechos humanos

Escrito por Renata Bregaglio Lazarte. Posteado en Investigación

Síntesis

En el Perú la lucha por la alimentación se remite a la implementación de programas sociales de asistencia alimentaria desde comienzos de los años ochenta, cuando se vio como una prioridad nacional asegurar un consumo mínimo en las poblaciones más vulnerables, como es el caso de los niños y niñas. Sin embargo, la falta un adecuado nivel nutricional no ha sido la única problemática vinculada a la situación de la niñez en el Perú. Los índices de calidad educativa, medidos a través de la prueba internacional PISA aplicado a niños y niñas de segundo año de educación primaria, arrojó para el 2012 que menos del 30% de los niños entiende lo que lee y sólo el 13% tiene logros de aprendizaje en matemática.

Esta evidencia llevó a plantear un mecanismo que mejorara la alimentación de los niños y las niñas por un lado, y los ayudara a mejorar sus niveles de aprendizaje. Bajo esta premisa, a comienzos del 2011 con el nuevo gobierno de Ollanta Humala, y bajo la competencia del nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) se diseña el Programa Qali Warma, programa de asistencia alimentaria con desayunos y almuerzos escolares dirigidos a la población escolar entre los 3 y los 12 años.

El Programa Qali Warma se encuentra en funcionamiento desde mayo de 2013 y resalta por su innovación en su diseño que prioriza el modelo descentralizado, de co-gestión y que vincula el derecho a la alimentación con el derecho a la educación y participación. Al ser un programa nuevo, Qali Warma no cuenta todavía con información disponible sobre evaluaciones de resultados o de impacto, por lo que no sería viable analizar su implementación. Sin embargo, aunque los resultados no puedan ser contrastados, es interesante un análisis teórico desde el diseño mismo del programa, ya que desde su formulación, procuró incorporar diferentes criterios para satisfacer el llamado Enfoque Basado en Derechos Humanos (EBDH).

Objetivos

Realizar una aproximación al diseño institucional del Programa Qali Warma bajo un EBDH. Ello resulta pertinente en la medida que permitirá identificar aquellos elementos propios del EBDH a efectos de poder proyectarlos en futuras políticas públicas alimentarias, así como señalar los vacíos o tareas pendientes para la plena asunción del enfoque.

Para cumplir el objetivo de la investigación se han trazado los siguientes objetivos específicos:

  • Desarrollar criterios objetivos de incorporación de un EBDH en los programas sociales de desarrollo.
  • Conceptualizar el derecho a la alimentación y su vinculación con la satisfacción de otros derechos
  • Analizar los diferentes aspectos del EBDH y del derecho a la alimentación en la planificación y diseño del Programa Qali Warma.

Metodología

Para la realización de la presente investigación se elaboró una matriz de indicadores de cumplimiento del EBDH, en particular, considerando las variables de: derecho a la educación, derecho a la alimentación, no discriminación, acceso a la información, participación y mecanismos de rendición de reclamación (acceso a la justicia). La información sobre el programa Qali Warma fue recopilada a través de la revisión de las normas que regulan dicho programa y sus instrumentos de gestión, así como de entrevistas a funcionarios implicados en el diseño y ejecución del programa. Esta información fue sistematizada y contrastada con los indicadores propuestos.

Principales conclusiones

  • Si bien el programa Qali Warma ha sido diseñado con la voluntad de incorporar elementos del EBDH, existen algunas falencias desde el diseño del mismo, vinculadas a la falta de un diagnóstico adecuado en términos de capacidades de actores, y de situación de los beneficiarios.
  • Resulta cuestionable, además que el Programa Qali Warma no haya establecido indicadores de medición del desempeño escolar y de nutrición efectiva. Medir solamente la variable “atención”, resulta muy genérico y poco vinculado a la verdadera satisfacción de derechos de manera sostenible
30Nov

Políticas sociales y legislación para la garantía y protección del derecho a la alimentación adecuada en Argentina

Escrito por Maximiliano Carrasco. Posteado en Investigación

Síntesis

En función de uno de los propósitos generales del ODA-ALC consistente en promover la incidencia en las legislaciones y en las políticas públicas de los Estados, el presente proyecto de investigación busca proporcionar insumos y herramientas para la toma de decisiones, especialmente en el marco de las iniciativas del Frente Parlamentario contra el Hambre de Argentina (FPH Argentina). El FPH Argentina, entre sus objetivos, se fijó: i) “Elaborar un Proyecto de Ley Marco sobre el Derecho a la Alimentación”; ii) “Efectuar una revisión de la Ley. 25.724 (Plan Nacional de Seguridad Alimentaria –PNSA-)”; y iii) Avanzar en frentes parlamentarios contra el hambre en instancias provinciales/locales.

En este sentido, desde el presente proyecto, se han realizado los siguientes trabajos que guardan relación con los objetivos del FPH Argentina.

  • Trabajo 1: “El derecho a la alimentación a decuada: importancia de la medición de cumplimiento de las obligaciones estatales y aplicación del enfoque de derechos en una ley marco de derecho a la alimentación en Argentina”
  • Trabajo 2: “Diez años del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y la persistente necesidad de políticas respetuosas del derecho a la alimentación adecuada”
  • Trabajo 3: “El derecho a la alimentación en la Ciudad de Buenos Aires: análisis de los Programas Ciudadanía Porteña y Ticket Social”

Metodología

Trabajo 1: Se realizó una síntesis del derecho internacional de los derechos humanos (DIDH) aplicable y de los principales instrumentos diseñados a partir de la interpretación de los estándares que se han desarrollado a la fecha sobre el alcance de las obligaciones estatales en materia de alimentación, para en base a ello desarrollar y justificar propuestas de medición de derechos a partir del uso de indicadores de progreso y analizar la efectiva incorporación del enfoque de derechos en el anteproyecto de ley marco de derecho a la alimentación del FPH Argentina.

Trabajo 2: Se analizó el PNSA a través de documentos oficiales de los poderes Ejecutivo y Legislativo nacionales y de organismos de control nacionales. Con los datos obtenidos, se identificaron aspectos críticos del plan y se realizaron observaciones a la luz del enfoque de derechos. Entre los documentos relevados se encuentran: i) Informes de la Auditoría General de la Nación, ii) Evolución presupuestaria del PNSA desde el año 2003 al año 2012 en base a datos obtenidos del Ministerio de Economía de la Nación, iii) La totalidad de iniciativas legislativas presentadas en el Congreso Nacional referidas al PNSA entre 2002 y Agosto de 2013.

Trabajo 3: Se trabajó desde una perspectiva macrosocial, realizando análisis documental de normativa relacionada a los programas CP y TS. Para el estudio del impacto cuantitativo se realizó una estimación propia del aumento de precios en base a distintas canastas alimentarias y los montos de prestación de los programas. Asimismo se incluyó dentro del análisis la acción de amparo presentada por la Asesoría General Tutelar (AGT), tomando distintos elementos del expediente judicial.

Principales conclusiones

Trabajo 1: Existe una necesidad de afianzar más las obligaciones estatales en materia de derecho a la alimentación adecuada, entendiendo el desarrollo de indicadores e incorporación de los mismos por los Estados como un factor relevante. Resulta positiva la presentación de anteproyectos de ley marco en el Congreso Nacional de Argentina. Sería oportuno avanzar con el proyecto del FPH Argentina que abrió la participación en su armado a múltiples actores y plantea una propuesta que, en base a la soberanía alimentaria, incorpora la perspectiva de interdependencia e indivisibilidad de los DDHH.

Trabajo 2: En cuanto al “contenido mínimo” del derecho a la alimentación, el PNSA no ha logrado cumplir con la adecuación ni con la accesibilidad económica (vgr. prestaciones únicas anuales, montos insuficientes de las tarjetas para la compra de alimentos de la canasta básica). La implementación del PNSA presentó irregularidades en múltiples jurisdicciones y localidades, lo cual se pudo constatar a través de informes de AGN y de pedidos de información en el ámbito legislativo. El PNSA no ha garantizado una correcta rendición de cuentas, basada en un claro y oportuno acceso a información y producción de información. El presupuesto del PNSA se ha ido incrementando a lo largo de los años. No obstante ello, debe tenerse en cuenta el contexto inflacionario. Asimismo, ha existido un mayor incremento proporcional del salario mínimo respecto del PNSA. A diez años de su implementación, el PNSA continúa siendo una política de emergencia originada en un período post crisis, pero apartada de un enfoque basado en derechos.

Trabajo 3: CP fue un programa innovador y de ampliación de derechos en sus inicios, incrementando los niveles de cobertura y de impacto dentro de la población más vulnerable de la Ciudad. En lugar de ampliar y “mejorar” CP, las nuevas gestiones de gobierno crearon TS, destinado para la misma población pero con una prestación con un monto mucho menor y sin relación con los requerimientos mínimos de la Canasta Alimentaria. La respuesta del GCBA en relación al derecho a la alimentación es deficitaria y regresiva. En términos de impacto cuantitativo de estos dos programas, los resultados muestran una reducción continua de la población cubierta, hecho que podría estar relacionado con la implementación a nivel nacional de la Asignación Universal por Hijo. Cabe destacar la reducción en términos reales del gasto destinado a estos programas. El Poder Judicial juega un rol clave en la arena de las políticas públicas para exigir el efectivo cumplimiento de los derechos sociales (a raíz del análisis del amparo de la AGT).

30Nov

El Estado del Arte del Derecho a la Alimentación en la Argentina

Escrito por Karina Carpintero. Posteado en Investigación

Primera parte

Introducción

La investigación realizada refleja el estado del arte en torno al derecho a la alimentación en la Argentina en materia legislativa, jurisprudencial y doctrinal, a la luz de los antecedentes más relevantes y de acuerdo con ciertas precisiones metodológicas que se enumeran a continuación. Su pretensión es descriptiva, a fin de ofrecer un corte de situación que permita posteriores estudios comparativos o profundizaciones en algunos de los aspectos que aquí se exploran.

Precisiones metodológicas

Respecto de la metodología se hicieron algunas precisiones a saber: (1) se observó que la evolución de la noción de derecho a la alimentación se insertaba en la trama conceptual de los derechos económicos y sociales, (2) del relevamiento de jurisprudencia se concluyó que era importante en una primera presentación reflejar la mayor confluencia como vía de acceso que se producía en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por ser la instancia suprema de apelación federal, y (3) los antecedentes más remotos y específicamente pertinentes, recién emergían con alguna nitidez conceptual, (es decir, el derecho a una alimentación adecuada y a ser protegido contra el hambre), hacia el año 2000.

Bifrontalidad Público-Privada (Distributiva-Conmutativa) del derecho a la alimentación

Es importante destacar que en la investigación se identificó que uno de los aspectos más notablemente omitidos en el abordaje del derecho a la alimentación es su bifrontalidad público-privada. En pocas palabras, a nuestro modo de ver, un análisis que pueda dar cuenta eficaz del derecho a la alimentación, debería incluir ambos extremos: la respuesta pública y directa del Estado; y la justiciabilidad entre privados (justicia conmutativa) en virtud de la exigibilidad del deber de solidaridad familiar en un contexto social dado. Ambos ejes de análisis interactúan inescindiblemente, y el debilitamiento de uno de ellos incide en la hipertrofia del otro.

No obstante, debido a la extensión que mereció el trabajo fue imposible abordar el segundo eje (la dimensión privada del derecho a la alimentación), por lo que quedó necesariamente relegada a un paso posterior de análisis; sin perjuicio de lo cual en el informe se da cuenta de los fundamentos que nos permitieron abordar a esta conclusión.

Informe sobre la seguridad alimentaria en la Argentina. Hogares urbanos, año 2011.

A fin de ilustrar que la problemática del derecho a la alimentación se relaciona con la vigencia del problema de la inseguridad alimentaria en determinados espacios, se anexó un informe recientemente elaborado por el Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina (ODSA).

Dicho informe consiste en una medición realizada en una muestra poblacional de la Argentina que toma como modelo la Encuesta de Seguridad Alimentaria del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) en razón de una experiencia en el país en el año 2002. Luego de esta experiencia el índice de referencia fue aplicado en la medición del año 2009 de la Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA), del Programa del Observatorio de la Deuda Social Argentina.

A partir de dicha medición se realizaron un conjunto de ejercicios de validación con el objetivo de continuar realizando su medición cada año, a través de una serie más acotada de indicadores representativos de la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (ELCSA).

La EDSA-Bicentenario, que se encuentra plasmada en el anexo de la investigación, releva desde el año 2010 un conjunto de ítems destinados a obtener una medición directa y cuantitativa de la inseguridad alimentaria en los hogares urbanos de la Argentina.

Para dicho relevamiento, se utilizaron cinco preguntas que refieren a situaciones de insuficiencia o riesgo alimentario por causas económicas percibidas por los hogares durante los últimos doce meses y relatadas al momento de su realización.

Los factores fueron examinados por una parte, con el fin de dar cuenta del modo no aleatorio sino estructurado y estructurante en que se condiciona, organiza y distribuye la inseguridad alimentaria en nuestro país, y por otra parte, en consideración de los cuestiones domésticas, es decir la presencia o no de niños en el hogar constituye un condicionante lo suficientemente importante como para justificar que sea éste el criterio que organice la descripción de la inseguridad alimentaria que afecta a amplios sectores de nuestra sociedad.

Segunda parte

Estado del Arte en la jurisprudencia

En el informe se realizaron dos recortes objetuales: a) una limitación del ámbito geográfico de investigación; y b) una limitación del marco temporal. En cuanto a la delimitación del ámbito geográfico, hemos restringido la investigación jurisprudencial al ámbito de la ciudad de Buenos Aires y a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina.

Por su parte, la Corte Suprema ha diversificado notoriamente su acogida a estos acuciantes reclamos de los ciudadanos imposibilitados de proveerse por sí mismos los alimentos necesarios para una vida digna. De los fallos estudiados se desprende que el Alto Tribunal rechazó en primer término las demandas respectivas fundando la negativa a acogerlas en cuestiones procesales y en una segunda etapa, en cambio, la Corte comenzó a habilitar las medidas precautorias solicitadas que eventualmente satisfacían en parte el objeto del juicio; e incluso luego de concederlas mantuvo además el interés en la cuestión, haciendo un seguimiento.

El examen de la jurisprudencia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reveló la existencia de procesos en que no sólo se reclamaba la provisión directa de alimentos por parte del Estado, sino también que la misma sea adecuada, en los términos del Protocolo de San Salvador.

En cuanto a la delimitación temporal, la restricción permitió homogeneidad conceptual excluyendo así otros resultados que pudieran eventualmente proyectar ambigüedad sobre el concepto en debate.

Estado del Arte en la doctrina nacional

En cuanto al estado del arte en la doctrina hemos operado solamente una segmentación temporal, a fin de lograr homogeneidad con el relevamiento jurisprudencial. No se advirtieron razones para sesgar el objeto a un determinado marco geográfico, ya que el análisis doctrinal admite sin riesgo de desvirtuar la metodología elegida, el recurso a toda la doctrina nacional publicada.

La doctrina nacional analiza el derecho a la alimentación desde la mirada de los derechos económicos, sociales y culturales. Por ello, preliminarmente, se expusieron los aspectos sobresalientes de las distintas perspectivas doctrinales para contextualizar el análisis y, posteriormente, se presentan los estudios teóricos acerca del derecho a la alimentación en particular. Asimismo, como el derecho humano a la alimentación representa un pre requisito para el disfrute de otros derechos fundamentales de la persona humana, a la postre fue preciso registrar el abordaje científico de esta interdependencia.

Estado del Arte en la legislación

El presente capítulo, informa sobre el estado del arte del derecho humano a la alimentación en la legislación de la República Argentina. Asimismo, debido a que Argentina ha incorporado, en el año 1994, tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, mediante el artículo 75 inciso 22, se desarrolló una breve mención de las partes pertinentes de aquellos.

Por su parte, las normas que fueron objeto de análisis fueron la Constitución Nacional, la legislación nacional y el cuerpo normativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que en su mayoría proponen programas que se encuentran orientados exclusivamente a la problemática de la alimentación y otros que han incidido de un modo directo en la justiciabilidad de este derecho.

Del examen del estado del arte en la legislación de la República Argentina se advierte el desarrollo progresivo logrado primero, en la regulación de los derechos económicos, sociales y culturales, y luego específicamente respecto del derecho humano a la alimentación.

Conclusiones

Al concluir nuestro análisis, conviene referirse a la integración de los tres aspectos relevados, para lo cual recapitularemos algunos puntos más salientes de cada uno de ellos; para luego integrarlos y realizar un balance final.

En primer lugar, en cuanto al estado del arte en la legislación, se advirtió un esfuerzo sostenido de la legislación nacional y local para ubicar al Estado en un rol de garante de los derechos sociales y económicos a la alimentación.

En segundo lugar, en cuanto al estado del arte jurisprudencial hemos notado que en la cima del sistema judicial argentino, la incidencia de casos específicos que hayan versado sobre el derecho a la alimentación es escasa. En todo caso, se advierte una sensibilidad peculiar de la Corte Suprema, que ha dispuesto mecanismos de contención afinados para responder a los reclamos que llegaron hasta su instancia, y en el otro extremo, la jurisprudencia de la Ciudad Autónoma ha presentado una variedad de casos, que ofrecen una riqueza jurisprudencial plena de matices. Mientras que la respuesta política puede diseñar mecanismos complejos de satisfacción de los derechos, es laudable el desarrollo de la acogida jurisprudencial, porque supone una red última de contención.

En tercer lugar, en cuanto al estado del arte doctrinal hemos notado una gran riqueza en la elaboración del derecho a la alimentación. Aún cuando entendemos que los desarrollos doctrinales se encuentran en un estado incipiente, funciona como un permanente aliento que empuja a traspasar los límites más estrechos del poder político y la jurisdicción.

Finalmente, vale decir que puede observarse una rica interacción entre los tres frentes de análisis, pero es de notar –aunque no pudo incluirse como objeto de nuestro trabajo- una carencia de integración entre el derecho público (distributivo) y el derecho privado (conmutativo), en la modalidad de una interacción de cara al derecho a la alimentación.

30Nov

¿Es defendible la idea de un derecho universal a no morir de hambre?

Escrito por Olga Cecilia Restrepo Yepes. Posteado en Investigación

Ponemos a disposición de todos los miembros del Observatorio del Derecho a la Alimentación en América Latina y el Caribe (ODA-ALC), un informe sobre el estado actual de una investigación que aún no está terminada. El objetivo será mostrar la forma en que hemos venido enfrentando una pregunta cuya aparente simplicidad puede resultar bastante engañosa: ¿es defendible la idea de un derecho universal a no morir de hambre?

Dicha investigación está dividida en dos partes. En la primera parte Mauricio Andrés Gallo Callejas les ofrece un recorrido por lo que hasta ahora ha sido su intento de defensa de dicha idea desde los ámbitos de la reflexión teórica tanto del derecho como del poder. Recorrido que ha sido construido mediante la determinación de las tres características desde las que puede describiese este proyecto: (1) el carácter fuertemente restrictivo de su objeto de reflexión; (2) el carácter interdisciplinario de su método de trabajo; y, (3) el carácter fuertemente expansivo de nuestras pretensiones con respecto al ámbito político de discusión para el que se propone. Características que permiten llegar a la propuesta teórica de este trabajo, (4) la defensa de un derecho moral universal a no morir de hambre.

En la segunda parte la profesora investigadora Olga Cecilia Restrepo Yepes, les ofrece desde la perspectiva de la dogmática constitucional las conclusiones con relación a la forma en que la Corte Constitucional de Colombia viene protegiendo tal derecho en nuestro país (Colombia). Un derecho que dentro de los confines de los sistemas institucionales estatales, adquiere la forma de un derecho social fundamental.

30Nov

Derecho a la Alimentación en Chile y la necesidad de mejorar la calidad de la nutrición de la población

Escrito por Nicolás Cobo Romaní. Posteado en Investigación

Antecedentes

Chile es considerado por muchos como un alumno destacado en su región. En efecto, ha logrado importantes niveles de desarrollo económico, una transición a la democracia exitosa, mejoras en sus niveles de salud pública y de alimentación, así como tasas de mortalidad infantil comparativamente bajas y la implementación de programas de nutrición adecuados. Sin embargo, es necesario mirar en detalle la calidad de la nutrición de la población chilena.

Nos hemos planteado la revisión de los resultados en ámbitos específicos de las políticas públicas de Chile y en relación a los países de la región, ya que el proceso de Chile, aunque exitoso en lo genérico, no lo es tanto, si se miran determinadas áreas como la distribución del ingreso en el índice Gini.

El derecho a la alimentación, tiene tantas y tan diversas vertientes, desde su implicancia internacional y la justiciabilidad, como la mirada interna de los niveles de adecuada alimentación, desde la desnutrición a los problemas de obesidad. En esta investigación abordaremos una mirada comprehensiva, tratando de cubrir los aspectos más significativos, respecto de Chile.

Alimentación y los desafíos internacionales

Asimismo, el país en las últimas décadas desarrolló estrategias de apertura internacional exitosas, un apoyo decidido en pos del multilateralismo, siendo parte fundadora y promotora de buena parte de las iniciativas internacionales y regionales en diferentes ámbitos (GATT, OEA, OMC, FAO, ONU, etc.). Todo ello, se materializó en el ingreso de Chile en la OCDE, entidad que integra a las economías más desarrolladas y con los más altos estándares.

De acuerdo con la OMS, las malas dietas nutricionales son un importante factor para las Enfermedades No Transmisibles. El sobrepeso y la obesidad, representan el quinto riesgo de mortalidad a nivel mundial. En 2010, cerca de 42 millones de niños menores de 5 años tenían la condición de obesidad o sobrepeso, lo que implicará futuros problemas de salud, en especial, de hipertensión y resistencia a la insulina.

El derecho a la alimentación, para el Relator especial de las Naciones Unidas Jean Ziegler es “el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna”. Este derecho, contiene dos componentes fundamentales, el acceso igualitario y la disponibilidad de los alimentos. Se ha planteado además, que al hablar de alimentación, su implicancia debe ampliarse y abarcar también el derecho a agua salubre y de calidad.

De acuerdo con datos de Naciones Unidas, en 2009, por primera vez, más de 1.000 millones de personas sufrieron desnutrición en el mundo. Siendo los más vulnerables al hambre y la mala nutrición, los pobladores de áreas rurales, los pobres en áreas urbanas, las mujeres, los niños, los refugiados, las personas con alguna discapacidad, los ancianos y otras minorías. El hambre, concluye el informe, se debe a la discriminación que sufren dichos grupos, por ello, el Comité considera que todo esfuerzo, debe basarse desde la perspectiva de los Derechos Humanos y guiarse en el marco de un derecho a la alimentación en que se elimine toda forma de discriminación, tanto de hecho como de derecho.

Otros factores que influyen decididamente en la calidad de la alimentación, son las importantes variaciones de precios que han experimentado cereales, azúcar, soya, frejoles, arroz, maíz, cebada, trigo, papas, muchos de ellos, representan alimentos básicos con importantes contenidos culturales en varias regiones. El alza de los precios se debe tanto a factores climáticos como lluvias excesivas, o la falta de éstas en algunas regiones, afectando las cosechas, o también, ello puede deberse a políticas proteccionistas que cierran mercados.

Aunque algunos de los factores expuestos, son estacionales y no implican alzas absolutas en el tiempo, las variaciones de precios atraen acciones especulativas en los mercados, ya que se trata de commodities que se transan en las bolsas.

La ONU ha planteado con preocupación que hay más de 3 millones de personas que mueren a consecuencia de la obesidad y el sobrepeso y que se anticipan crecientes tasas futuras. Los gobiernos están desatendiendo su responsabilidad de garantizar un derecho a una alimentación adecuada en el marco de las leyes internacionales de derechos humanos.

Además del impacto económico de las enfermedades de mala nutrición, según Olivier de Schutter, un aumento del 10% en estas enfermedades implican un retroceso de un 0,5% del PIB mundial. El Relator especial, plantea que la responsabilidad es de los gobiernos que han aumentado el nivel de calorías a bajo precio, sin tomar en consideración los aspectos nutritivos.

El propósito de este texto ha sido, fundamentalmente, actualizar el debate y la problemática respecto del derecho a la alimentación, que hasta ahora ha sido dominio de profesionales de la salud, como de especialistas en nutrición. Hasta ahora, no ha sido abordado en profundidad por el derecho, la escaza literatura en español, es sólo una muestra de ello.

La posibilidad de ejercer acciones judiciales ante tribunales nacionales e internacionales, ya no por la falta de alimentos básicos, sino que por la calidad nutricional de éstos y el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado, debe ser objeto de estudios profundos, ya que es predecible suponer que la tendencia de mayor protección y la demanda por los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho a la alimentación será, con seguridad, una realidad.

30Nov

Exigibilidad del Derecho a la Alimentación en la legislación Nicaragüense desde el período de 1979 hasta el 2011

Escrito por Observatorio del Derecho a la Alimentación. Posteado en Investigación

Antecedentes y justificación

En Nicaragua una de las más graves violaciones a los derechos humanos, es la pobreza y el hambre. Es una situación de extrema violencia que agrede la dignidad de la persona. Por esta razón es urgente superar la visión del derecho a la alimentación como norma dogmática, para empezar a considerar este derecho como una norma plena dotada de eficacia jurídica equivalente a las restantes normas del ordenamiento jurídico.

A nivel nacional el flagelo del hambre se enquista en la exclusión social, razón qu justificó la evaluación de las acciones legislativas que Nicaragua ha tomado para atacar las desigualdades y exclusión a la que están sometidos en particular las mujeres, niños, niñas, personas de la tercera edad, indígenas, personas con discapacidad y campesinos, que impiden el pleno ejercicio del derecho a la alimentación.

Por otra parte se evaluó si Nicaragua en su legislación cumple los tres tipos o niveles de obligaciones en relación a los derechos sociales: las obligaciones de respetar, proteger y realizar el derecho a la alimentación. Para evaluar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por Nicaragua se tomó en cuenta los siguientes indicadores de progreso:

  • La incorporación del derecho a la alimentación al sistema nacional.
  • La determinación de los titulares individuales o colectivos del derecho a la alimentación. Lo que conlleva a identificar a los responsables de la violación al derecho a la alimentación.
  • El establecimiento de garantías o vías de reclamo disponibles en caso de incumplimiento de las obligaciones respectivas.
  • El establecimiento de un órgano independiente que evalúe su ejecución y autoridades públicas, o tribunales a los que se puede acudir.
  • El respeto de los principios de igualdad, acceso a la justicia, acceso a la información y la participación.

Legislación y normativa

Constitución Política de Nicaragua

En Nicaragua el derecho a la alimentación se viene hilando formalmente desde mediado del siglo pasado. Los antecedentes fueron la Constitución de 1950 y la Constitución de 1974 que acogía la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

Sin embargo, el derecho a la alimentación sólo se reconoce por primera vez en nuestra historia en el Estatuto sobre Derechos y Garantías de los nicaragüenses decretado el 21 de Agosto de 1979 que señalaba en su artículo 33: “Toda persona tiene derecho a la ALIMENTACIÓN”, que retomaba el artículo 25 de la Declaración de Derechos Humanos.

Siete años después se promulgó la Constitución Política (Cn) de 1987 en la cual Nicaragua se constituía en un Estado Social de Derecho (artículo 130 Cn) reconociendo un abanico amplio de derechos sociales, entre los que se encuentra el derecho a estar protegido contra el hambre, de acuerdo al artículo 63 Cn.

El derecho a la alimentación se recoge en el artículo 63 de la Constitución que establece: “Es derecho de los nicaragüenses estar protegidos contra el hambre. El Estado promoverá programas que aseguren una adecuada disponibilidad de alimentos y una distribución equitativa de los mismos”.

El artículo 63 inicia estableciendo que es derecho de los nicaragüenses estar protegidos contra el hambre. Los sujetos del derecho a la alimentación son los nacionales y extranjeros. El bien jurídico a resguardar es: “estar protegido contra el hambre”.

Y el concepto de hambre a como se desarrolla en el PIDESC artículo 11 se refiere a la acepción social que es la consecuencia social que surge por falta de acceso a los alimentos. Esta falta de acceso se puede dar por diversos factores: el desplome de los salarios, la subida de los precios de los alimentos, el desempleo, entre otros . Asimismo se observa en el artículo 63 Cn la obligación de respetar y proporcionar los alimentos promoviendo programas que aseguren la disponibilidad de alimentos y una distribución equitativa de los mismos.

Garantía Constitucional: Ley de Amparo

Los derechos fundamentales en Nicaragua son derechos garantizados a través del Control Constitucional que abarca tres recursos; el recurso de amparo, recurso de inconstitucionalidad y el recurso de exhibición personal.

El recurso de amparo protege de cualquier violación que el Estado a través de sus representantes puede realizar en contra del derecho a la alimentación. Cualquier persona agraviada puede interponer este recurso que se resuelve ante la Corte Suprema de Justicia.

En vista que es un recurso que se interpone contra autoridades de la administración, antes de interponerse se debe agotar la vía administrativa como requisito para proceder a despertar el control constitucional.

Sin embargo, no se puede recurrir de amparo contra particulares -transnacionales, organismos internacionales- pero sí se podría recurrir de amparo ante el Estado por no proteger al agraviado contra otro particular agresor.

Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria

Es importante señalar que la soberanía y seguridad alimentaria se ha trabajado desde las políticas públicas, que procuran la producción de alimentos y la existencia de alimentos, lo que no es en sí el objetivo del derecho a la alimentación. El derecho a la alimentación es la titularidad del individuo de protegerse contra el hambre y alimentarse, lo cual puede suceder sin que tenga que aumentarse o garantizarse la producción de alimentos.

Sin embargo, vale señalar que la Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria se rige por el derecho a la alimentación, y se fundamenta en los principios de participación, acceso a la información, igualdad y no discriminación.

No obstante la ley se concentra prácticamente en la creación de la estructura del Sistema de Seguridad y Soberanía Alimentaria. De los 43 artículos que la conforman se dedican 15 a la regulación de la institución del Sistema Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Se establece la estructura municipal y una estructura propia para las comunidades indígenas de la Costa Atlántica, así como las funciones de cada estructura.

La ley al dedicarse en gran parte a la institución deja en segundo plano la exigibilidad del derecho a la alimentación. Se dedica un único artículo al recurso administrativo contra cualquier funcionario o autoridad que viole el derecho a la alimentación, el agotamiento de la vía administrativa abrirá la posibilidad de recurrir de amparo ante la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, prevé otra garantía que no es jurisdiccional como es la denuncia ante la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. El procurador debe incluir en el Informe Anual Ordinario Anual ante la Asamblea Nacional el cumplimiento o violación del derecho a la alimentación.

Lactancia Materna

Hay que señalar que uno de los grupos azotados por el hambre en Nicaragua son los niños y niñas. La desnutrición crónica se repite en uno de cada cinco niños particularmente en las zonas rurales, el 17% de los niños y niñas empiezan a desnutriese antes de los seis meses y solo el 31% de los niños menores de 6 meses reciben lactancia materna exclusiva, todo esto de acuerdo a estudios realizados por el Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentación, Olivier De Shutter en el año 2010 y el Instituto Nacional de Información y Desarrollo (INIDE).

La lactancia materna se considera por tanto crucial para defender el derecho a la alimentación en la infancia y en la niñez, en vista que ésta proporciona los mayores aportes nutritivos al crecimiento físico, desarrollo mental y afectivo. En este sentido Nicaragua promulgó una ley de lactancia materna con dos objetivos claros: (1) la educación sobre la importancia de la lactancia, y (2) la regulación de los sucedáneos de la leche materna.

Sin embargo, el ámbito público ha sido hostil a los derechos de las mujeres y entre estos el derecho a lactar. Por tal razón es que el Código Laboral en Nicaragua dedica normas específicas que protejen la lactancia maternal. Estas normas obligan a los empleadores a permitir la lactancia en la jornada laboral, destinar lugares para la lactancia y, por otra parte, la ley de seguridad social abona a la protección de la lactancia al prever un subsidio destinado a la lactancia materna.

Tanto el Código Laboral como la ley de seguro social preven recursos administrativos y judiciales que podrían poner a correr el engranaje jurídico para exigir la lactancia materna.

Código Penal y el derecho a la alimentación

Los derechos socials, económicos y culturales no son generalmente susceptibles de protección por los instrumentos procesales tradicionales, como el derecho penal que tenían como objetivo proteger el interés individual, el derecho de propiedad y una concepción abstencionista del Estado.

El ius puniendi nicaragüense ha establecido delitos directamente relacionados con el derecho a la alimentación. Se prevén ocho delitos que vulneran el derecho a la alimentación, sin embargo, se estructuran en diferentes títulos y bienes jurídicos que no aluden explícitamente al derecho a la alimentación. Los bienes jurídicos que se protegen son la familia, la salud, los derechos de los consumidores, la protección de las personas y bienes en conflicto armado. La tipificación de estos ocho delitos inviste de exigibilidad al derecho a la alimentación que es tan exigible como cualquier otro derecho civil.

Ley de alimentos

La ley de alimentos es una ley que entró en vigencia en 1992, y que responde a la obligación del Estado de hacer cumplir el derecho a la alimentación obligando a los particulares responsables por vínculo familiares a brindar alimentos a los miembros más necesitados de la familia.

Esta ley protege no sólo a los niños -aunque se priorizan- sino a las personas mayores, personas con discapacidad, e incluso al cónyuge o compañero en unión de hecho estable que lo necesitare.

Se entiende por alimentos una serie de derechos: educación, vivienda, protección, cuidado, y los alimentos propiamente dicho, en consonancia con el artículo 63 Cn. En esta ley no sólo se establece la obligación sino que se regula la exigibilidad. Prevé la posibilidad de demandar en la vía civil por alimentos.

La ley de alimento es un instrumento que los particulares tienen a la disposición para proteger el derecho a la alimentación en el ámbito privado, en el cual el Estado puede intervenir en defensa de un derecho humano.

Ley de defensa de los consumidores

El cuerpo legal que regula la defensa de los consumidores es la ley 182, ley de defensa a los consumidores. Esta ley regula la protección de los derechos del consumidor, ofrece a los consumidores recursos y procedimientos para hacer reclamos y denuncias de las violaciones o menoscabo de sus derechos.

Se establece una institución del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Fomento de la Industria y Fomento con la facultad de sancionar, se crea el Consejo Nacional para la Defensa de los Derechos de los Consumidores encargado de representar a los consumidores. Asimismo se crea la Dirección de Defensa de los Consumidores (DDC), instancia administrativa designada por la ley para la regulación de sus preceptos.

Para el caso de los alimentos regula la calidad, inocuidad y la cantidad de los mismos, y asimismo se hace referencia a la “seguridad alimentaria”, cuando la ley se refiere a la inocuidad de los productos que sean parte del comercio nacional.

Nota conclusiva

En esta investigación se determinó: (1) la recepción del derecho a la alimentación en la legislación nacional, (2) los recursos para exigir el derecho a la alimentación vía constitucional, penal, civil y administrativa, y (3) las medidas legislativas dedicadas a ciertos grupos como la niñez con la ley de lactancia materna. Se logró analizar gran parte de la legislación destinadas a las zonas urbanas.

Sin embargo, hemos quedado en deuda con la evaluación de las acciones legislativas dedicadas a los pueblos indígenas, campesinos, obreros agrícolas y migrantes, quienes son los que más sufren de hambre y pobreza en Nicaragua.

30Nov

Respuestas estatales en torno a la alimentación y al cuidado: los casos de los Programas de Transferencia Condicionada de Ingreso y el Plan de Seguridad Alimentaria en Argentina

Escrito por Laura Pautassi. Posteado en Investigación

Antecedentes

La investigación se propuso analizar las interrelaciones entre la adopción de un enfoque de derechos humanos y la lógica subyacente en los programas sociales aplicados en Argentina en el contexto de postcrisis 2001-2002, a partir del desarrollo de un trabajo empírico que recogió las formas que adoptan las estrategias alimentarias y de cuidado, las vinculaciones existentes entre ambas y de qué manera se proveen servicios de cuidado a amplios sectores de la población. Especial interés tuvo el análisis de las relaciones que se entretejen entre estas estrategias desplegadas mayoritariamente por las mujeres proveedoras de cuidado y otros actores involucrados, como las organizaciones sociales y comunitarias (OSC). Estas relaciones permitieron desarrollar a su vez vinculaciones teóricas y empíricas entre el “derecho a la alimentación” y el “derecho al cuidado” y la interdependencia con el diseño específico de las políticas sociales como también en el diseño de indicadores de medición de cumplimiento del derecho a la alimentación adecuada.

A continuación se detallan los avances, la metodología empleada y algunos resultados obtenidos. Si bien no han sido incluidos en este Resumen por razones de falta de espacio, el equipo Derechos Sociales y Políticas Públicas (DSPP) también ha elaborado, en el contexto del proyecto, contribuciones que establecen recomendaciones para el cuidado de la infancia en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria, en especial en el marco de diversos programas sociales de manera de articular un proceso de cierre de los mismos y de transición hacia políticas efectivamente universales y de posibles ampliaciones y perfecciones que puedan implementarse en la actual Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH).

Es destacable que el trabajo de investigación está acompañado por actividades de difusión (presentación a Congresos y Jornadas, realización de una publicación electrónica); organización de eventos científicos (en el marco del Seminario DESC y Políticas Públicas); actividades docentes especialmente destinadas a la incorporación del derecho a la alimentación en el currícula de grado y de postgrado de diversas Universidades; y actividades de comunicación con organismos legislativos y organizaciones de la sociedad civil.

Objetivos

Objetivo 1: Establecer relaciones teóricas y empíricas entre el derecho a la alimentación y el derecho al cuidado y su vinculación con el diseño específico de políticas sociales

Ya ha transcurrido una década del nuevo siglo en el cual se ha instalado en los debates académicos, políticos y técnicos la demanda por políticas públicas con enfoque de derechos. Estilizadamente, este enfoque considera que el marco conceptual que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un corpus de principios y pautas aplicables en las políticas de desarrollo y, al mismo tiempo, precisa las obligaciones –positivas y negativas- de los Estados en materia de cumplimiento de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como también civiles y políticos (DCyP) (Abramovich y Pautassi, 2009). A partir de allí, se abre un espectro variado de relaciones entre derechos y políticas, sistemas de evaluación bajo estándares de derecho; accountability (horizontal y vertical) y diversas esferas de responsabilidad a nivel de los Estados y a nivel internacional. Este abordaje marca un punto de inflexión en la dinámica de los procesos sociales de las últimas décadas, particularmente respecto de las políticas sociales focalizadas promovidas por los organismos internacionales de asistencia crediticia y adoptadas por los distintos gobiernos en América Latina durante la aplicación de las políticas de ajuste neoliberal (mediados de los ochenta y durante los noventa). Más allá de este marco, y como ha conformado uno de los objetivos de la presente investigación, un sinnúmero de programas sociales de “combate” a la pobreza y asistencia a los sectores vulnerables sólo se han traducido en programas con “filtros” de derechos, remozando viejas prácticas focalizadoras con una retórica de derechos (Pautassi et al, 2010).

A su vez, el desarrollo de un enfoque de derechos aplicado al cuidado, ha motivado un impulso a la consideración del cuidado como derecho: el derecho a cuidar, a ser cuidado y a cuidarse (autocuidado) (Pautassi, 2007) conceptos que han ido ingresando en la agenda de política pública de la región. Concluida la revisión bibliográfica realizada en el marco del proyecto, y con el objetivo de analizar las vinculaciones entre alimentación y cuidado, se analizaron específicamente, siempre aplicando la metodología del enfoque de derechos, las dimensiones involucradas para la satisfacción del derecho a la alimentación adecuada y al cuidado, partiendo del supuesto que este derecho no significa solamente la obligación estatal de que ninguna persona padezca hambre, sino que es un derecho complejo con diversos atributos los que a su vez implican una serie de obligaciones para los Estados (FIAN, 2007: 9). Concordantemente, se analizó el importante corpus de instrumentos que garantizan el derecho a la alimentación adecuada, tanto en general como para personas determinadas.

De conformidad con el PIDESC (art. 11 Inc. 1 y 2) el hacer efectivo el derecho a un nivel de vida adecuada implica la garantía de la alimentación, vestido y vivienda. Particularmente, respecto a la alimentación, los Estados tienen obligación de adoptar medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre y la malnutrición. Esto es, programas concretos que se necesitan para mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales. Por su parte, la Convención de Derechos del Niño (CDN, art. 24.2 y 27) establece en los artículos las particularidades de este derecho para niños, niñas y adolescentes, que incluye la obligación de los estados de adoptar medidas para reducir la mortalidad infantil, a combatir enfermedades y la malnutrición, suministrar alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre y garantizar el acceso a la información respecto a salud y nutrición. Asimismo otorga a los padres o adultos responsables del niño/a una posición primordial en lo relacionado a proveer medios económicos y condiciones de vida necesarias, siempre dentro de sus posibilidades. Este último constituyó un aspecto especial de indagación, buscando fijar el alcance de consideraciones como “dentro de sus posibilidades” y estrechamente vinculadas con el contenido mínimo del derecho. Del mismo modo, los adultos mayores requieren el ejercicio del derecho a la alimentación adecuada en consonancia con el ejercicio del derecho a ser cuidados.

La interpretación del derecho a la alimentación adecuada en sentido amplio incluye no solo las medidas concretas, políticas públicas, sino la necesidad de reformas institucionales necesarias, incluyendo garantías, protección y accesibilidad para la realización plena de este derecho. Por ende, la violación del derecho a la alimentación perjudica el ejercicio de otros derechos humanos e involucra a varias generaciones y está estrechamente vinculado a la distribución societal del cuidado. La disponibilidad de indicadores de progreso se presenta como un importante instrumento para la evaluación y seguimiento de las obligaciones estatales.

Al respecto, se analizaron las potencialidades de los indicadores de medición de derechos en el campo del derecho a la alimentación (Balardini y Royo, 2012) a partir de una revisión de los desarrollos realizados y del desafío de construir indicadores específicos de satisfacción del derecho a la alimentación adecuada y del derecho al cuidado (Pautassi, 2012). Precisamente uno de los obstáculos del trabajo de campo consiste en la brecha existente entre las demandas de medición y la disponibilidad de información estadística y cualitativa por parte de los Estados. Asimismo se indagó, a partir del análisis de un fallo, sobre las respuestas judiciales en materia de contenido y alcance del derecho a la alimentación y al cuidado (Bestard, 2012).

El marco conceptual desarrollado permite establecer relaciones con los casos seleccionados, concretamente con los programas sociales y programas de transferencias condicionadas de ingresos, como con las estrategias desarrolladas por las familias y por las mujeres para poder proveer de alimentos y cuidado –en sentido amplio- tanto a las familias como a nivel comunitario. A continuación se presentan los resultados obtenidos de estas interdependencias señaladas, dejando consignada la necesidad de indagar y avanzar a futuro en este importante campo de provisión de bienestar y satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales.

Objetivo 2: Analizar y comparar límites que han presentado los programas sociales desde un enfoque de derechos para garantizar el derecho a la alimentación y al cuidado

Para el logro de este objetivo se seleccionaron dos casos de programas sociales: los PTC (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y Programa Familias por la Inclusión Social) y el Plan Nacional Seguridad Alimentaria (PNSA). Luego se efectuaron las siguientes operaciones:

(a) Revisión bibliográfica sobre los programas, con la finalidad de actualizar el debate sobre los alcances que estos programas; (b) Análisis de entrevistas a informantes clave y otros datos primarios y secundarios. Aquí las actividades desarrolladas estuvieron vinculadas con: entrevistas de los actores claves de las políticas analizadas (funcionarios estatales, líderes de OSC vinculados con los programas seleccionados, expertos en el tema), y análisis de los documentos públicos que le dan sustento legal y operativo a los programas, elementos esenciales para efectuar un análisis desde “el enfoque de derechos”.

El relevamiento efectuado permitió establecer puntos de continuidades y rupturas entre los casos analizados. Indudablemente, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) por su cobertura y relevancia presupuestaria implicó un cambio en la política alimentaria destinada a sectores en situación de vulnerabilidad. Asimismo, tres novedades lo diferenciaron de las anteriores intervenciones alimentarias: la incorporación en su denominación del concepto de “seguridad alimentaria”, el surgimiento asociado a la participación social (campaña mediática/ iniciativa popular) y su origen a través de una ley del Congreso. No obstante, el PNSA no implicó transformaciones sustantivas en la forma de concebir las políticas alimentarias, es decir, continuó primando en su implementación, una lógica gastronómica a través del reparto de alimentos o transferencias para el sostenimiento de la modalidad de comedores. Más aún, cuando se piensa en el PNSA a la luz de los programas de transferencia condicionada de ingreso destinados en la mayoría de casos a las mismas familias y surgidos en el contexto de la crisis, se hace visible que se trató de programas superpuestos que no se articularon entre sí salvo algunas excepciones. Queda el desafío de articular las intervenciones en materia alimentaria con otras políticas destinadas a las familias, así como también la adecuación a un enfoque basado en derechos, capaz de garantizar contenidos mínimos, participación, buenos diagnósticos y adecuada rendición de cuentas (Arcidiácono, 2011).

A la luz de del material legislativo analizado (dictámenes, versiones taquigráficas de sesiones y/o reuniones) se destaca que hacia el final del período de análisis (2009-2011), es positivo encontrar en la agenda legislativa la temática alimentaria y la aprobación por parte de la Cámara de Diputados de un proyecto que plantea acompañar los esfuerzos de la FAO en pos de garantizar el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria en el país y la región. Asimismo, se han presentado nuevas propuestas bajo la concepción de soberanía alimentaria, con una mirada que incluye al derecho a la alimentación, y propone asimismo modelos de desarrollo y un abordaje más integral (Carrasco, 2011).

Por su parte, los PTC fueron analizados identificando qué concepciones subyacen en torno al rol de la mujer y el cuidado de los niños. Los resultados obtenidos señalan que se trató de programas sociales que se caracterizaron tanto por introducir una mayor corresponsabilidad a las madres en situación de pobreza (transferencia de ingresos condicionados a contraprestaciones laborales y/o condicionalidades en salud y educación), como por no incorporar ninguna medida que facilitara el cuidado de los hijos y la incorporación de estas mujeres al mercado laboral. Estos programas reforzaron la idea de que el cuidado es una responsabilidad individual (no social) de las mujeres (no compartida con los progenitores varones).

Objetivo 3: Explorar el vínculo existente entre las estrategias alimentarias y de cuidado que se implementan a nivel comunitario y en relación con los programas sociales

A los fines de dar cuenta del vínculo existente entre las estrategias alimentarias y de cuidado y la red de relaciones que se generan en el nivel comunitario y en relación con los programas sociales, se realizaron las siguientes actividades: (a) Elaboración de un marco conceptual y metodológico que permitiera establecer relaciones teóricas y empíricas entre los conceptos “estrategias alimentarias” y “estrategias de cuidado”. (b) Trabajo de campo que permitió un abordaje del conjunto de relaciones sociales entre el ámbito familiar, los Programas de Transferencia Condicionadas de Ingresos (PTC) y las organizaciones comunitarias que proveen de cuidado a la primera infancia en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria. El trabajo de campo efectuado permitió establecer relaciones empíricas entre el cuidado y las necesidades alimentarias que pueden observarse en diversos niveles de análisis y ámbitos por donde estas transcurren, tanto familiares como extrafamiliares. La caracterización efectuada en torno a la “distribución societal del cuidado” en la primera infancia dio cuenta cómo cuando la oferta pública estatal no brinda cobertura o es residual –y no existen ingresos para contratar servicios en el mercado- se acude a la oferta pública no estatal disponible: las OSC y otros dispositivos de atención en la primera infancia de carácter residual que han proliferado en los últimos años. Asimismo, se pudo observar cómo los programas sociales -sean estos PTC y/o alimentarios- ocupan un lugar muy relevante en las estrategias alimentarias y condicionan las relaciones de cuidado entre los miembros de la familia.

Uno de las principales hallazgos del trabajo de campo es destacar cómo las estrategias de cuidado y las alimentarias son inseparables: (i) en Argentina la reconfiguración de responsabilidades de cuidado en el “tercer sector” se produjo para atender tanto demandas alimentarias como de cuidado específicas; (ii) los “nuevos dispositivos” de atención en la primera infancia (como el Programa Primera Infancia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) se encuentran atravesados por fuertes demandas de cuidado y también alimentarias; (iii) los PTC implementados durante las últimas décadas plantean condicionalidades vinculadas con el cuidado y lo alimentario (cfr. Objetivo 2 de la investigación); (iv) las estrategias desplegadas por las familias dan cuenta de cómo la búsqueda de un lugar donde los niños puedan ser cuidados es inseparable de la existencia de un buen comedor, el acceso a la vianda etc; (v) las mujeres “cuidadoras” cobran -no sin cierta frecuencia- en especie a través de una vianda o un excedente de comida; la mujer “cuidadora” es también “dadora” de alimentos (Zibecchi y Mouriño, 2012). Como puede observarse, no pueden comprenderse las necesidades de cuidado sin íntima relación con las necesidades alimentarias y viceversa.