Página12 (ARGENTINA) – La Justicia ordenó al gobierno porteño que actualice, en treinta días, el monto de la ayuda social que reciben unas 50 mil familias en situación de pobreza a través de los programas Ciudadanía Porteña y Ticket Social.
La investigación realizada refleja el estado del arte en torno al derecho a la alimentación en la Argentina en materia legislativa, jurisprudencial y doctrinal, a la luz de los antecedentes más relevantes y de acuerdo con ciertas precisiones metodológicas que se enumeran a continuación. Su pretensión es descriptiva, a fin de ofrecer un corte de situación que permita posteriores estudios comparativos o profundizaciones en algunos de los aspectos que aquí se exploran.
Respecto de la metodología se hicieron algunas precisiones a saber: (1) se observó que la evolución de la noción de derecho a la alimentación se insertaba en la trama conceptual de los derechos económicos y sociales, (2) del relevamiento de jurisprudencia se concluyó que era importante en una primera presentación reflejar la mayor confluencia como vía de acceso que se producía en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por ser la instancia suprema de apelación federal, y (3) los antecedentes más remotos y específicamente pertinentes, recién emergían con alguna nitidez conceptual, (es decir, el derecho a una alimentación adecuada y a ser protegido contra el hambre), hacia el año 2000.
Es importante destacar que en la investigación se identificó que uno de los aspectos más notablemente omitidos en el abordaje del derecho a la alimentación es su bifrontalidad público-privada. En pocas palabras, a nuestro modo de ver, un análisis que pueda dar cuenta eficaz del derecho a la alimentación, debería incluir ambos extremos: la respuesta pública y directa del Estado; y la justiciabilidad entre privados (justicia conmutativa) en virtud de la exigibilidad del deber de solidaridad familiar en un contexto social dado. Ambos ejes de análisis interactúan inescindiblemente, y el debilitamiento de uno de ellos incide en la hipertrofia del otro.
No obstante, debido a la extensión que mereció el trabajo fue imposible abordar el segundo eje (la dimensión privada del derecho a la alimentación), por lo que quedó necesariamente relegada a un paso posterior de análisis; sin perjuicio de lo cual en el informe se da cuenta de los fundamentos que nos permitieron abordar a esta conclusión.
A fin de ilustrar que la problemática del derecho a la alimentación se relaciona con la vigencia del problema de la inseguridad alimentaria en determinados espacios, se anexó un informe recientemente elaborado por el Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina (ODSA).
Dicho informe consiste en una medición realizada en una muestra poblacional de la Argentina que toma como modelo la Encuesta de Seguridad Alimentaria del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) en razón de una experiencia en el país en el año 2002. Luego de esta experiencia el índice de referencia fue aplicado en la medición del año 2009 de la Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA), del Programa del Observatorio de la Deuda Social Argentina.
A partir de dicha medición se realizaron un conjunto de ejercicios de validación con el objetivo de continuar realizando su medición cada año, a través de una serie más acotada de indicadores representativos de la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (ELCSA).
La EDSA-Bicentenario, que se encuentra plasmada en el anexo de la investigación, releva desde el año 2010 un conjunto de ítems destinados a obtener una medición directa y cuantitativa de la inseguridad alimentaria en los hogares urbanos de la Argentina.
Para dicho relevamiento, se utilizaron cinco preguntas que refieren a situaciones de insuficiencia o riesgo alimentario por causas económicas percibidas por los hogares durante los últimos doce meses y relatadas al momento de su realización.
Los factores fueron examinados por una parte, con el fin de dar cuenta del modo no aleatorio sino estructurado y estructurante en que se condiciona, organiza y distribuye la inseguridad alimentaria en nuestro país, y por otra parte, en consideración de los cuestiones domésticas, es decir la presencia o no de niños en el hogar constituye un condicionante lo suficientemente importante como para justificar que sea éste el criterio que organice la descripción de la inseguridad alimentaria que afecta a amplios sectores de nuestra sociedad.
En el informe se realizaron dos recortes objetuales: a) una limitación del ámbito geográfico de investigación; y b) una limitación del marco temporal. En cuanto a la delimitación del ámbito geográfico, hemos restringido la investigación jurisprudencial al ámbito de la ciudad de Buenos Aires y a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina.
Por su parte, la Corte Suprema ha diversificado notoriamente su acogida a estos acuciantes reclamos de los ciudadanos imposibilitados de proveerse por sí mismos los alimentos necesarios para una vida digna. De los fallos estudiados se desprende que el Alto Tribunal rechazó en primer término las demandas respectivas fundando la negativa a acogerlas en cuestiones procesales y en una segunda etapa, en cambio, la Corte comenzó a habilitar las medidas precautorias solicitadas que eventualmente satisfacían en parte el objeto del juicio; e incluso luego de concederlas mantuvo además el interés en la cuestión, haciendo un seguimiento.
El examen de la jurisprudencia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reveló la existencia de procesos en que no sólo se reclamaba la provisión directa de alimentos por parte del Estado, sino también que la misma sea adecuada, en los términos del Protocolo de San Salvador.
En cuanto a la delimitación temporal, la restricción permitió homogeneidad conceptual excluyendo así otros resultados que pudieran eventualmente proyectar ambigüedad sobre el concepto en debate.
En cuanto al estado del arte en la doctrina hemos operado solamente una segmentación temporal, a fin de lograr homogeneidad con el relevamiento jurisprudencial. No se advirtieron razones para sesgar el objeto a un determinado marco geográfico, ya que el análisis doctrinal admite sin riesgo de desvirtuar la metodología elegida, el recurso a toda la doctrina nacional publicada.
La doctrina nacional analiza el derecho a la alimentación desde la mirada de los derechos económicos, sociales y culturales. Por ello, preliminarmente, se expusieron los aspectos sobresalientes de las distintas perspectivas doctrinales para contextualizar el análisis y, posteriormente, se presentan los estudios teóricos acerca del derecho a la alimentación en particular. Asimismo, como el derecho humano a la alimentación representa un pre requisito para el disfrute de otros derechos fundamentales de la persona humana, a la postre fue preciso registrar el abordaje científico de esta interdependencia.
El presente capítulo, informa sobre el estado del arte del derecho humano a la alimentación en la legislación de la República Argentina. Asimismo, debido a que Argentina ha incorporado, en el año 1994, tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, mediante el artículo 75 inciso 22, se desarrolló una breve mención de las partes pertinentes de aquellos.
Por su parte, las normas que fueron objeto de análisis fueron la Constitución Nacional, la legislación nacional y el cuerpo normativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que en su mayoría proponen programas que se encuentran orientados exclusivamente a la problemática de la alimentación y otros que han incidido de un modo directo en la justiciabilidad de este derecho.
Del examen del estado del arte en la legislación de la República Argentina se advierte el desarrollo progresivo logrado primero, en la regulación de los derechos económicos, sociales y culturales, y luego específicamente respecto del derecho humano a la alimentación.
Al concluir nuestro análisis, conviene referirse a la integración de los tres aspectos relevados, para lo cual recapitularemos algunos puntos más salientes de cada uno de ellos; para luego integrarlos y realizar un balance final.
En primer lugar, en cuanto al estado del arte en la legislación, se advirtió un esfuerzo sostenido de la legislación nacional y local para ubicar al Estado en un rol de garante de los derechos sociales y económicos a la alimentación.
En segundo lugar, en cuanto al estado del arte jurisprudencial hemos notado que en la cima del sistema judicial argentino, la incidencia de casos específicos que hayan versado sobre el derecho a la alimentación es escasa. En todo caso, se advierte una sensibilidad peculiar de la Corte Suprema, que ha dispuesto mecanismos de contención afinados para responder a los reclamos que llegaron hasta su instancia, y en el otro extremo, la jurisprudencia de la Ciudad Autónoma ha presentado una variedad de casos, que ofrecen una riqueza jurisprudencial plena de matices. Mientras que la respuesta política puede diseñar mecanismos complejos de satisfacción de los derechos, es laudable el desarrollo de la acogida jurisprudencial, porque supone una red última de contención.
En tercer lugar, en cuanto al estado del arte doctrinal hemos notado una gran riqueza en la elaboración del derecho a la alimentación. Aún cuando entendemos que los desarrollos doctrinales se encuentran en un estado incipiente, funciona como un permanente aliento que empuja a traspasar los límites más estrechos del poder político y la jurisdicción.
Finalmente, vale decir que puede observarse una rica interacción entre los tres frentes de análisis, pero es de notar –aunque no pudo incluirse como objeto de nuestro trabajo- una carencia de integración entre el derecho público (distributivo) y el derecho privado (conmutativo), en la modalidad de una interacción de cara al derecho a la alimentación.
El País (ESPAÑA) – En el primer juicio sobre contaminación con agroquímicos en una potencia agrícola como Argentina, un tribunal de Córdoba ha sentenciado la noche del martes a tres años de prisión condicional a un agricultor y a un piloto de avionetas que al fumigar plantaciones de soja transgénica habían contaminado a un barrio vecino de esta ciudad.
La investigación se propuso analizar las interrelaciones entre la adopción de un enfoque de derechos humanos y la lógica subyacente en los programas sociales aplicados en Argentina en el contexto de postcrisis 2001-2002, a partir del desarrollo de un trabajo empírico que recogió las formas que adoptan las estrategias alimentarias y de cuidado, las vinculaciones existentes entre ambas y de qué manera se proveen servicios de cuidado a amplios sectores de la población. Especial interés tuvo el análisis de las relaciones que se entretejen entre estas estrategias desplegadas mayoritariamente por las mujeres proveedoras de cuidado y otros actores involucrados, como las organizaciones sociales y comunitarias (OSC). Estas relaciones permitieron desarrollar a su vez vinculaciones teóricas y empíricas entre el “derecho a la alimentación” y el “derecho al cuidado” y la interdependencia con el diseño específico de las políticas sociales como también en el diseño de indicadores de medición de cumplimiento del derecho a la alimentación adecuada.
A continuación se detallan los avances, la metodología empleada y algunos resultados obtenidos. Si bien no han sido incluidos en este Resumen por razones de falta de espacio, el equipo Derechos Sociales y Políticas Públicas (DSPP) también ha elaborado, en el contexto del proyecto, contribuciones que establecen recomendaciones para el cuidado de la infancia en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria, en especial en el marco de diversos programas sociales de manera de articular un proceso de cierre de los mismos y de transición hacia políticas efectivamente universales y de posibles ampliaciones y perfecciones que puedan implementarse en la actual Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH).
Es destacable que el trabajo de investigación está acompañado por actividades de difusión (presentación a Congresos y Jornadas, realización de una publicación electrónica); organización de eventos científicos (en el marco del Seminario DESC y Políticas Públicas); actividades docentes especialmente destinadas a la incorporación del derecho a la alimentación en el currícula de grado y de postgrado de diversas Universidades; y actividades de comunicación con organismos legislativos y organizaciones de la sociedad civil.
Ya ha transcurrido una década del nuevo siglo en el cual se ha instalado en los debates académicos, políticos y técnicos la demanda por políticas públicas con enfoque de derechos. Estilizadamente, este enfoque considera que el marco conceptual que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un corpus de principios y pautas aplicables en las políticas de desarrollo y, al mismo tiempo, precisa las obligaciones –positivas y negativas- de los Estados en materia de cumplimiento de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como también civiles y políticos (DCyP) (Abramovich y Pautassi, 2009). A partir de allí, se abre un espectro variado de relaciones entre derechos y políticas, sistemas de evaluación bajo estándares de derecho; accountability (horizontal y vertical) y diversas esferas de responsabilidad a nivel de los Estados y a nivel internacional. Este abordaje marca un punto de inflexión en la dinámica de los procesos sociales de las últimas décadas, particularmente respecto de las políticas sociales focalizadas promovidas por los organismos internacionales de asistencia crediticia y adoptadas por los distintos gobiernos en América Latina durante la aplicación de las políticas de ajuste neoliberal (mediados de los ochenta y durante los noventa). Más allá de este marco, y como ha conformado uno de los objetivos de la presente investigación, un sinnúmero de programas sociales de “combate” a la pobreza y asistencia a los sectores vulnerables sólo se han traducido en programas con “filtros” de derechos, remozando viejas prácticas focalizadoras con una retórica de derechos (Pautassi et al, 2010).
A su vez, el desarrollo de un enfoque de derechos aplicado al cuidado, ha motivado un impulso a la consideración del cuidado como derecho: el derecho a cuidar, a ser cuidado y a cuidarse (autocuidado) (Pautassi, 2007) conceptos que han ido ingresando en la agenda de política pública de la región. Concluida la revisión bibliográfica realizada en el marco del proyecto, y con el objetivo de analizar las vinculaciones entre alimentación y cuidado, se analizaron específicamente, siempre aplicando la metodología del enfoque de derechos, las dimensiones involucradas para la satisfacción del derecho a la alimentación adecuada y al cuidado, partiendo del supuesto que este derecho no significa solamente la obligación estatal de que ninguna persona padezca hambre, sino que es un derecho complejo con diversos atributos los que a su vez implican una serie de obligaciones para los Estados (FIAN, 2007: 9). Concordantemente, se analizó el importante corpus de instrumentos que garantizan el derecho a la alimentación adecuada, tanto en general como para personas determinadas.
De conformidad con el PIDESC (art. 11 Inc. 1 y 2) el hacer efectivo el derecho a un nivel de vida adecuada implica la garantía de la alimentación, vestido y vivienda. Particularmente, respecto a la alimentación, los Estados tienen obligación de adoptar medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre y la malnutrición. Esto es, programas concretos que se necesitan para mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales. Por su parte, la Convención de Derechos del Niño (CDN, art. 24.2 y 27) establece en los artículos las particularidades de este derecho para niños, niñas y adolescentes, que incluye la obligación de los estados de adoptar medidas para reducir la mortalidad infantil, a combatir enfermedades y la malnutrición, suministrar alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre y garantizar el acceso a la información respecto a salud y nutrición. Asimismo otorga a los padres o adultos responsables del niño/a una posición primordial en lo relacionado a proveer medios económicos y condiciones de vida necesarias, siempre dentro de sus posibilidades. Este último constituyó un aspecto especial de indagación, buscando fijar el alcance de consideraciones como “dentro de sus posibilidades” y estrechamente vinculadas con el contenido mínimo del derecho. Del mismo modo, los adultos mayores requieren el ejercicio del derecho a la alimentación adecuada en consonancia con el ejercicio del derecho a ser cuidados.
La interpretación del derecho a la alimentación adecuada en sentido amplio incluye no solo las medidas concretas, políticas públicas, sino la necesidad de reformas institucionales necesarias, incluyendo garantías, protección y accesibilidad para la realización plena de este derecho. Por ende, la violación del derecho a la alimentación perjudica el ejercicio de otros derechos humanos e involucra a varias generaciones y está estrechamente vinculado a la distribución societal del cuidado. La disponibilidad de indicadores de progreso se presenta como un importante instrumento para la evaluación y seguimiento de las obligaciones estatales.
Al respecto, se analizaron las potencialidades de los indicadores de medición de derechos en el campo del derecho a la alimentación (Balardini y Royo, 2012) a partir de una revisión de los desarrollos realizados y del desafío de construir indicadores específicos de satisfacción del derecho a la alimentación adecuada y del derecho al cuidado (Pautassi, 2012). Precisamente uno de los obstáculos del trabajo de campo consiste en la brecha existente entre las demandas de medición y la disponibilidad de información estadística y cualitativa por parte de los Estados. Asimismo se indagó, a partir del análisis de un fallo, sobre las respuestas judiciales en materia de contenido y alcance del derecho a la alimentación y al cuidado (Bestard, 2012).
El marco conceptual desarrollado permite establecer relaciones con los casos seleccionados, concretamente con los programas sociales y programas de transferencias condicionadas de ingresos, como con las estrategias desarrolladas por las familias y por las mujeres para poder proveer de alimentos y cuidado –en sentido amplio- tanto a las familias como a nivel comunitario. A continuación se presentan los resultados obtenidos de estas interdependencias señaladas, dejando consignada la necesidad de indagar y avanzar a futuro en este importante campo de provisión de bienestar y satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales.
Para el logro de este objetivo se seleccionaron dos casos de programas sociales: los PTC (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y Programa Familias por la Inclusión Social) y el Plan Nacional Seguridad Alimentaria (PNSA). Luego se efectuaron las siguientes operaciones:
(a) Revisión bibliográfica sobre los programas, con la finalidad de actualizar el debate sobre los alcances que estos programas; (b) Análisis de entrevistas a informantes clave y otros datos primarios y secundarios. Aquí las actividades desarrolladas estuvieron vinculadas con: entrevistas de los actores claves de las políticas analizadas (funcionarios estatales, líderes de OSC vinculados con los programas seleccionados, expertos en el tema), y análisis de los documentos públicos que le dan sustento legal y operativo a los programas, elementos esenciales para efectuar un análisis desde “el enfoque de derechos”.
El relevamiento efectuado permitió establecer puntos de continuidades y rupturas entre los casos analizados. Indudablemente, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) por su cobertura y relevancia presupuestaria implicó un cambio en la política alimentaria destinada a sectores en situación de vulnerabilidad. Asimismo, tres novedades lo diferenciaron de las anteriores intervenciones alimentarias: la incorporación en su denominación del concepto de “seguridad alimentaria”, el surgimiento asociado a la participación social (campaña mediática/ iniciativa popular) y su origen a través de una ley del Congreso. No obstante, el PNSA no implicó transformaciones sustantivas en la forma de concebir las políticas alimentarias, es decir, continuó primando en su implementación, una lógica gastronómica a través del reparto de alimentos o transferencias para el sostenimiento de la modalidad de comedores. Más aún, cuando se piensa en el PNSA a la luz de los programas de transferencia condicionada de ingreso destinados en la mayoría de casos a las mismas familias y surgidos en el contexto de la crisis, se hace visible que se trató de programas superpuestos que no se articularon entre sí salvo algunas excepciones. Queda el desafío de articular las intervenciones en materia alimentaria con otras políticas destinadas a las familias, así como también la adecuación a un enfoque basado en derechos, capaz de garantizar contenidos mínimos, participación, buenos diagnósticos y adecuada rendición de cuentas (Arcidiácono, 2011).
A la luz de del material legislativo analizado (dictámenes, versiones taquigráficas de sesiones y/o reuniones) se destaca que hacia el final del período de análisis (2009-2011), es positivo encontrar en la agenda legislativa la temática alimentaria y la aprobación por parte de la Cámara de Diputados de un proyecto que plantea acompañar los esfuerzos de la FAO en pos de garantizar el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria en el país y la región. Asimismo, se han presentado nuevas propuestas bajo la concepción de soberanía alimentaria, con una mirada que incluye al derecho a la alimentación, y propone asimismo modelos de desarrollo y un abordaje más integral (Carrasco, 2011).
Por su parte, los PTC fueron analizados identificando qué concepciones subyacen en torno al rol de la mujer y el cuidado de los niños. Los resultados obtenidos señalan que se trató de programas sociales que se caracterizaron tanto por introducir una mayor corresponsabilidad a las madres en situación de pobreza (transferencia de ingresos condicionados a contraprestaciones laborales y/o condicionalidades en salud y educación), como por no incorporar ninguna medida que facilitara el cuidado de los hijos y la incorporación de estas mujeres al mercado laboral. Estos programas reforzaron la idea de que el cuidado es una responsabilidad individual (no social) de las mujeres (no compartida con los progenitores varones).
A los fines de dar cuenta del vínculo existente entre las estrategias alimentarias y de cuidado y la red de relaciones que se generan en el nivel comunitario y en relación con los programas sociales, se realizaron las siguientes actividades: (a) Elaboración de un marco conceptual y metodológico que permitiera establecer relaciones teóricas y empíricas entre los conceptos “estrategias alimentarias” y “estrategias de cuidado”. (b) Trabajo de campo que permitió un abordaje del conjunto de relaciones sociales entre el ámbito familiar, los Programas de Transferencia Condicionadas de Ingresos (PTC) y las organizaciones comunitarias que proveen de cuidado a la primera infancia en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria. El trabajo de campo efectuado permitió establecer relaciones empíricas entre el cuidado y las necesidades alimentarias que pueden observarse en diversos niveles de análisis y ámbitos por donde estas transcurren, tanto familiares como extrafamiliares. La caracterización efectuada en torno a la “distribución societal del cuidado” en la primera infancia dio cuenta cómo cuando la oferta pública estatal no brinda cobertura o es residual –y no existen ingresos para contratar servicios en el mercado- se acude a la oferta pública no estatal disponible: las OSC y otros dispositivos de atención en la primera infancia de carácter residual que han proliferado en los últimos años. Asimismo, se pudo observar cómo los programas sociales -sean estos PTC y/o alimentarios- ocupan un lugar muy relevante en las estrategias alimentarias y condicionan las relaciones de cuidado entre los miembros de la familia.
Uno de las principales hallazgos del trabajo de campo es destacar cómo las estrategias de cuidado y las alimentarias son inseparables: (i) en Argentina la reconfiguración de responsabilidades de cuidado en el “tercer sector” se produjo para atender tanto demandas alimentarias como de cuidado específicas; (ii) los “nuevos dispositivos” de atención en la primera infancia (como el Programa Primera Infancia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) se encuentran atravesados por fuertes demandas de cuidado y también alimentarias; (iii) los PTC implementados durante las últimas décadas plantean condicionalidades vinculadas con el cuidado y lo alimentario (cfr. Objetivo 2 de la investigación); (iv) las estrategias desplegadas por las familias dan cuenta de cómo la búsqueda de un lugar donde los niños puedan ser cuidados es inseparable de la existencia de un buen comedor, el acceso a la vianda etc; (v) las mujeres “cuidadoras” cobran -no sin cierta frecuencia- en especie a través de una vianda o un excedente de comida; la mujer “cuidadora” es también “dadora” de alimentos (Zibecchi y Mouriño, 2012). Como puede observarse, no pueden comprenderse las necesidades de cuidado sin íntima relación con las necesidades alimentarias y viceversa.