El deber de los Estados y de las empresas de garantizar el derecho a la alimentación

Escrito por Héctor Silveira

Héctor Silveira1
Universidad de Barcelona.

Las obligaciones de los Estados parte del Pacto Internacional por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) para garantizar el derecho a la alimentación adecuada (DAA) están claramente definidas en el ordenamiento jurídico internacional. Las obligaciones jurídicas son generales y específicas2. Generales, como las de garantizar que el derecho a la alimentación se ejercite sin discriminación, de igual forma entre el hombre y la mujer, y la de adoptar medidas por todos los medios para realizar el derecho a la alimentación como, por ejemplo, medidas legislativas o actuar con el fin de de lograr la plena efectividad del DAA, aprovechando al máximo los recursos disponibles (arts. 2, 3 PIDESC). El Pacto se viola, determina el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “cuando un Estado no garantiza la satisfacción de, al menos, el nivel mínimo esencial necesario para estar protegido contra el hambre”3. Hay obligaciones jurídicas también más específicas, consistentes en respetar, proteger y hacer cumplir el derecho a la alimentación. Respetar, en el sentido de que los poderes públicos no deben privar arbitrariamente a las personas del DAA, ni dificultar su acceso a estos4, la obligación de proteger requiere que los Estados regulen a las empresas, organizaciones sociales o personas que puedan amenazar el derecho de otras personas a la alimentación5 y, por último, hacer efectivo el DAA, exige que los Estados hagan uso de todos sus recursos disponibles para garantizar de forma progresiva el ejercicio pleno de este derecho, en especial mediante la elaboración de nuevas leyes. En concreto, estas obligaciones específicas de los Estados deben materializarse, en primer lugar, en la adopción de medidas que permitan que las personas puedan alimentarse por sus propios medios, esto es, dando facilidades para la realización del derecho a la alimentación, y, en segundo lugar, ejecutando ellos mismos el derecho a la alimentación de todas aquellas personas -niños, desempleados, tercera edad- que no pueden alimentarse por sí mismas, ya sea distribuyendo alimentos o implantando programas de protección social6. Por tanto, en el ordenamiento jurídico internacional el DAA ha tenido avances importantes de concreción, hasta el punto de que incluso se han creado importantes instrumentos de garantías secundarias como el Protocolo Facultativo al PIDESC, aprobado en 2008 y en vigor desde el 5 de mayo de 2013, y que abre la puerta a que las personas puedan denunciar el incumplimiento de sus derechos económicos, sociales y culturales.

Sin embargo, el gran desafío para el DAA continúa estando en conseguir que los Estados den cumplimiento y garanticen en sus territorios el derecho que cada persona tiene a acceder a un mínimo de alimentos. No dejan de recordárnoslo los relatores especiales sobre el derecho a la alimentación. En sus últimos informes, Olivier Schutter7 y Hilal Elver8, plantean entre otras demandas, por ejemplo, la necesidad de democratizar las políticas de seguridad alimentaria, la conversión de las políticas prestacionales en políticas de derechos protegidos jurídicamente, y que se proporcionen marcos jurídicos para los programas públicos que tienen como objetivo garantizar la seguridad alimentaria. Manifiestan también su preocupación con el hecho de que las empresas están accediendo y participando en los procesos de formulación de las políticas alimentarias y que, en consecuencia, pueda desaparecer la fina línea que separa el interés público del beneficio económico. Estas demandas y preocupaciones están también presentes en el informe9 que analiza la aplicación de las directrices del derecho a la alimentación diez años después de su adopción por la FAO en noviembre de 2004. Algunas de sus conclusiones son que: a) las políticas alimentarias están hoy afectadas por una “profunda brecha”: la que se ha formado entre el modelo de liberalización del comercio agrícola guiado por los mercados -y reivindicado como la solución a la inseguridad alimentaria en el mundo por parte de los estados industrializados- y el modelo basado en los derechos humanos -impulsado por la sociedad civil, los movimientos sociales y algunos países, b) siguen existiendo desafíos enormes para construir sistemas alimentarios sostenibles y justos y para garantizar el DAA a millones de personas en todo el planeta, c) “el primer y más importante obstáculo es que, a pesar de que el DAA está consagrado en el derecho internacional desde 1948, sigue existiendo una fuerte resistencia por muchos Estados y organizaciones internacionales a reconocerlo plena y efectivamente”10, d) mientras los estados carecen de voluntad política para implementar el derecho a la alimentación, el sector privado corporativo aumenta su influencia en los sistemas alimentarios y en los espacios de toma de decisión sobre éstos, y por último, e) el obstáculo más significativo para realizar el DAA es el de la exclusión generalizada de los titulares del DAA de los espacios de políticas alimentarias, en especial de aquellos más afectados por el hambre y la malnutrición -durante la última década la sociedad civil y los movimientos sociales han sido sistemáticamente excluidos de las negociaciones para establecer la agenda y formular, implementar y monitorear leyes y políticas.

La conclusión principal que podemos extraer de todos estos puntos es que los Estados son como Jano, tienen dos caras: una para las relaciones internacionales y otra para las políticas públicas y sus obligaciones en sus territorios. Esta metamorfosis, y esta es la tesis que queremos sostener aquí, está determinada por los fundamentos ideológicos liberales sobre los que se han edificado el Estado de derecho y la democracia de nuestras sociedades y que, a día de hoy, siguen limitando las potestades y competencias de los poderes públicos. Tres de estos fundamentos son: en primer lugar, que las instituciones públicas deben permanecer neutrales ante las ideas de buena vida de la sociedad, en segundo lugar, que los derechos que los poderes públicos deben garantizar son fundamentalmente los derechos “civiles” y las libertades de los ciudadanos, en especial las obligaciones que se deriven de los acuerdos jurídicos de la esfera civil y, por último, que las instituciones públicas deben velar por la creación de un sistema de participación diferida de la ciudadanía pero no por la construcción de una comunidad política verdaderamente democrática, donde la ciudadanía ocupe un lugar relevante en el gobierno de la vida en común.

Es verdad que el constitucionalismo de la segunda posguerra logró introducir nuevas obligaciones de los estados respecto a los derechos sociales, algunos de ellos reconocidos incluso como derechos fundamentales. A través de estos derechos la ciudadanía consiguió, tras el pacto capital-trabajo de la segunda posguerra, que los Estados se comprometieran a destinar recursos para satisfacer necesidades básicas de sus poblaciones. Fue la época de los Estados Asistenciales. Sin embargo, estas nuevas obligaciones fueron concebidas por los sistemas políticos y por gran parte de la doctrina jurídica positivista como simples directrices, muchas de ellas ni siquiera justiciables, que se podían cumplir mientras existieran recursos y voluntad de los gobiernos de turno para satisfacerlas. Es decir, los derechos sociales no fueron concebidos como nuevas obligaciones (deberes) de los Estados para con sus ciudadanos, y que no se podían dejar de cumplir so pena de poner en cuestión (deslegitimar) al mismo estado constitucional. Y esto es así porque, como señala Ferrajoli, la gran innovación del constitucionalismo europeo de la segunda posguerra consiste en introducir, junto a la dimensión política o formal, que regula el quién y el cómo decide, la dimensión sustancial de los derechos fundamentales. Esto es, el Estado constitucional no se puede entender sin tener en cuenta todo aquello que tiene que ver con lo que está prohibido y es obligatorio decidir independientemente de las mayorías parlamentarias que se formen11. Los derechos fundamentales se convirtieron en el fundamento de los ordenamientos jurídicos surgidos tras la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, en relación con los derechos sociales y las nuevas obligaciones que debían asumir los poderes públicos respecto a las necesidades de sus ciudadanos, la doctrina jurídica y, por ende, las instituciones y los actores políticos siguieron fuertemente anclados en la filosofía y los principios del primer constitucionalismo liberal. Este anclaje explica también los límites que encuentran principios como los de “necesidades básicas”, “solidaridad” o “cooperación” para ser tenidos en cuenta como principios rectores de las política públicas.

A esto se une además otro de los déficits de los actuales Estados constitucionales: la gran autonomía y la capacidad de influencia que tienen los poderes privados de la esfera del mercado en relación con los poderes públicos. Es un hecho que las grandes empresas y las corporaciones económicas y financieras actúan, cada vez más, al margen del principio de legalidad y de los derechos fundamentales del Estado constitucional. La globalización y las políticas neoliberales han acentuado este proceso al haber ido eliminado los escasos límites jurídicos que tenían. Parte de la responsabilidad de que esto suceda la tiene la doctrina jurídica ya que concibe a los derechos de autonomía de la esfera privada -los derechos civiles- como si fueran meras libertades cuando, en realidad, estamos también ante poderes cuyas decisiones producen efectos normativos en la esfera jurídica de otras personas12.

Por ello, para garantizar el derecho a la alimentación es necesario conseguir, en primer lugar, que las empresas dedicadas a la producción de alimentos respeten los derechos de las personas, con límites y obligaciones específicas determinadas por los poderes públicos. Deben estar subordinadas al principio de “estricta legalidad” y a los derechos fundamentales. Hemos de asumir que bajo el Estado constitucional todos los poderes, tanto públicos como privados, están subordinados, y si no lo están, deberían estarlo, al marco legal establecido y, en particular, a los derechos fundamentales, entre ellos al DAA. Mas a este desafío consistente en conseguir el sometimiento de todos los poderes al ordenamiento constitucional, se suma otro también importante ya que sin él es difícil conseguir el anterior. Este nuevo desafío consiste en lograr activar y empoderar a una ciudadanía y a unas organizaciones sociales que hoy se encuentran bajo una democracia cada vez más anulada por unos partidos políticos dedicados a colonizar las administraciones públicas. La lucha por el derecho a la alimentación es la lucha también por conseguir que los Estados y los poderes económicos (empresas y entidades financieras) cumplan con los deberes que han adquirido con sus ciudadanos. Pero esta lucha no puede dejar de ir de la mano de aquellas otras que intentan democratizar la democracia. De las que tratan de conseguir que el sistema político, las instituciones públicas, integren y abran sus puertas a los ciudadanos y a las organizaciones sociales que quieren participar en el gobierno de sus comunidades, proteger el bien común y los derechos fundamentales a través de instituciones de contrademocracia y de participación ciudadana (un cuarto poder). Antes estas instituciones, los poderes públicos y privados deberían rendir cuentas, explicar y justificar lo que hacen. Por ejemplo, si cumplen y hasta qué punto con los derechos sociales y, en especial, con el derecho a la alimentación adecuada de las personas.